Embrapa se vê em encruzilhada, após relatório apontar crise

Como ajustar o rumo de uma empresa pública que já viveu dias de glória e conquistas reconhecidas internacionalmente, mas que vê persistir entre seus 8 mil servidores um clima de insatisfação, frustração e até desânimo, detectável em frases como “cumpro meu horário e pronto”, “estou esperando minha aposentadoria”, “não me aposento porque o salário é bom”, “não vejo futuro” e “já foi o tempo em que trabalhar aqui era motivo de orgulho”?

Essas frases não foram inventadas. Estão no relatório de um grupo de trabalho independente, convocado pelo ministro da Agricultura, Carlos Fávaro, para fazer um diagnóstico da situação da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), que em 2023 completou 50 anos. Trata-se da mesma Embrapa cujas pesquisas fizeram história na agricultura brasileira e mundial, ao criar e adaptar tecnologias que possibilitaram a revolução verde tropical iniciada nos anos 1970 no Cerrado, que tirou o país da condição de importador líquido de alimentos para além da autossuficiência, com capacidade de pôr comida à mesa de quase um bilhão de pessoas.

Nos últimos anos, contudo, a Embrapa teria perdido a relevância na economia agropecuária nacional, em parte devido ao seu próprio sucesso, visto que ajudou a desenvolver atores privados que depois impulsionaram novas tecnologias e viraram competidores eficientes.

No governo anterior, de Jair Bolsonaro (PL), tentou-se implantar o projeto Transforma Embrapa, que previa redução de cargos e despesas, além de aproximar a empresa do setor privado, permitindo a participação em sociedades. O projeto sofreu forte oposição, segundo fontes ouvidas pela Gazeta do Povo, por ter sido “decidido a portas fechadas e imposto de cima para baixo”. A ascensão do governo petista acabou acolhendo o discurso sindicalista, de que a empresa estava sofrendo uma “tentativa de desmonte”.

Alerta de crise veio à tona há seis anos

Em 2018, quando completou 45 anos, a crise já estava instalada e se tornou pública após o pesquisador Zander Navarro publicar o artigo “Por favor, Embrapa: acorde!”, questionando a fragmentação das pesquisas, o gigantismo da estatal e a falta de estratégia e foco para entregar valor à sociedade. À época, Navarro foi demitido sumariamente pelo presidente da empresa, sendo reintegrado semanas mais tarde, por ordem judicial. Agora, o próprio Ministério da Agricultura encomendou novo diagnóstico, que confirmou: existe uma crise na Embrapa.

“Embora muito bem-sucedida na entrega de resultados, a empresa acumulou distorções, uma vez que vem perdendo significado e diminuindo sua capacidade de resposta a um novo cenário na agricultura brasileira e mundial, em que uma nova tecnologia em constante e rápida mudança torna-se cada vez mais competitiva e exigente. Assim, é preciso reconhecer que atravessa um momento de dificuldades, uma crise, e que tal reconhecimento é essencial para a sua superação”, diz o relatório do Grupo de Estudos Avançados de Aprimoramento do Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária (SNPA).

Assinam o relatório o ex-presidente da empresa, Silvio Crestana, os ex-ministros da Agricultura Roberto Rodrigues e Luís Carlos Guedes Pinto, a diretora do Colégio Brasileiro de Altos Estudos da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Ana Celia Castro, e o ex-presidente executivo da Associação Brasileira da Indústria Produtora e Exportadora de Carne Suína (Abipecs), Pedro Camargo Neto. O documento foi produzido ao longo de seis meses e entregue no fim do ano passado ao ministro da Agricultura.

Nova injeção de recursos para investimento

Quase simultaneamente à produção do estudo, o governo federal anunciou que a Embrapa seria contemplada no Novo PAC do governo Lula 3 “com investimento recorde de quase R$ 1 bilhão” ao longo de quatro anos, para além do custeio e despesas obrigatórias. Fontes da Gazeta do Povo dentro da empresa, que falaram na condição de não ser identificadas por temor de represálias, afirmam que só injetar dinheiro não recolocará a Embrapa num lugar de relevância na agropecuária nacional.

“Ela foi tomada pela burocracia. Tem uma sede gigantesca que crescerá ainda mais com a previsão de alocação de vagas no concurso. Quatro diretorias e dezenas de secretarias que poderiam ser enxugadas facilmente. Mas depois que um funcionário vai para Brasília, ele não quer voltar. Cria-se alguma burocracia para ele ser responsável e exigir relatórios toscos das unidades”, queixa-se um pesquisador.

Outro cientista da empresa diz que a maior necessidade é de uma gestão profissional. “A pessoa pode ser ótima pesquisadora, ela não necessariamente vai ser uma boa gestora. É preciso ter uma diretoria profissional, com capacidade de gestão, que depois se assessore com cientistas e pesquisadores”, defende.

Perda de relevância, apesar de extensa estrutura e gastos

Outro pesquisador, de unidade diferente da Embrapa, afirma que “a maior ameaça à empresa, em nossos dias, é a sua quase total irrelevância para praticamente todas as cadeias produtivas da economia agropecuária”.

“As empresas, os agentes econômicos e os produtores passaram a andar com suas próprias pernas em termos tecnológicos e não precisam da Embrapa. Há ainda algumas exceções, pontuais. Se olhado o orçamento total da estatal e seu número de empregados, se torna quase um escândalo a comparação entre tal magnitude e a citada irrelevância”, diz a fonte.

A Embrapa tem 8.150 servidores e orçamento de R$ 4,2 bilhões anuais, quase todo gasto com folha de pagamento. Grosso modo, são R$ 500 mil per capita, incluídas as despesas de administração e custeio.

Qualquer projeto de reforma e modernização da empresa de pesquisas enfrentará desafios não só administrativos, como políticos.

“Há uma muralha de proteção quando se fala em mudar a estatal, porque existe um relativo desconhecimento sobre os fatos concretos da Embrapa e suas unidades. Outro fato desconcertante é que são numerosas as proteções políticas criadas em cada unidade específica, dos prefeitos aos vereadores, do deputado da região aos governadores. Se for anunciada a extinção de alguma unidade, essas forças políticas imediatamente reagirão, criando uma segunda muralha de proteção”, acrescenta o mesmo cientista.

Modelo da Embrapa precisa se adaptar aos novos tempos

O próprio grupo de trabalho convocado por Fávaro reconheceu que as mudanças necessárias na estatal não envolvem um caminho plano nem suave.

“Certamente, haverá reações aos ajustes nessa rede, inclusive e, principalmente, de natureza política, para os quais é preciso preparar-se com o respaldo da alta administração pública federal”, afirma o relatório, ao defender a implantação efetiva de um Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária (SNPA), interligando instituições federais, estaduais, universidades e iniciativa privada.

Dentro desse plano, o número de unidades seria reduzido, tentando otimizar o trabalho e os recursos “em conjunto e confronto com a demanda local, regional e nacional”.

Ouvido pela Gazeta do Povo, Silvio Crestana, que liderou o grupo, diz que o modelo de Embrapa criado há 50 anos, voltado para commodities, perdeu parte do sentido.

“Quando se fala de pesquisa de commodities como soja, milho e algodão, não tem nenhuma dúvida, é iniciativa privada no mundo inteiro. Ela dá conta do recado, e isso é ótimo”, pondera, lembrando que há 50 anos, quando da criação da Embrapa, a pesquisa privada “praticamente não existia no Brasil”. Era outra época. “Na soja a Embrapa já teve de 60% a 70% de share no mercado, mas hoje está em torno de 5%. No milho, atualmente mais de 95% é transgênico e desenvolvido em outro lugar”, acrescenta.

Outro problema está na localização de várias unidades da empresa. Nas últimas duas décadas, o mapa da produção de algodão se deslocou para o Centro-Oeste, mas a unidade da Embrapa voltada à cultura permanece na Paraíba. A soja também migrou seu centro de gravidade para o Brasil Central. “Quando a gente olha, nem sempre faz sentido que a unidade esteja localizada onde antes se encontrava a commodity. Não quer dizer que necessariamente essa unidade precise ser fechada, mas é preciso uma reestruturação”, afirma Crestana.

Proposta de transformar a Embrapa em um USDA Tropical

O ex-presidente da Embrapa e seu grupo defendem que a empresa passe a atuar na nova fronteira da pesquisa agropecuária, em questões relacionadas às mudanças climáticas, sequestro de carbono, biotecnologia, nanotecnologia e big data, dentre outras áreas.

Por outro lado, sugerem criar no Brasil uma espécie de USDA tropical – em referência ao Departamento de Agricultura dos Estados Unidos – para reunir dados estratégicos, indicadores econômicos e tecnológicos, que hoje estão pulverizados em diferentes instituições.

“Qual o tamanho do desmatamento do Brasil, qual o tamanho do rebanho brasileiro? Qual a produção de café estimado? Essas incertezas servem para especulação, mas não para negociação internacional”, pontua Crestana.

No aspecto social, restaria à Embrapa uma agenda importante de enfrentar os gargalos produtivos e tecnológicos de mais de 4 milhões de pequenas e médias propriedades brasileiras que ainda lutam para encontrar o caminho da viabilidade econômica. Para esse público, a empresa focaria em pesquisas e tecnologias que não têm necessariamente interesse comercial, mas são essenciais para alavancar os produtores.

Atualmente, a Embrapa possui 34 portfólios de pesquisas, em temas considerados estratégicos e prioritários. O grupo de trabalho concluiu que tantas prioridades não são sustentáveis e sugeriu “reduzi-las significativamente”.

Falta de integração entre unidades e sobreposição de trabalho

A definição do que realmente é prioridade, aliada à diminuição do número de unidades, concentrando e aproximando os pesquisadores, seriam medidas administrativas que trariam impacto sem grandes dispêndios. O diagnóstico é de que a rede da Embrapa não é integrada e há sobreposições. O estudo apontou também para “uma extensa infraestrutura, às vezes, ociosa, cujo custo de manutenção é elevado”.

“O compartilhamento de recursos e atividades entre as unidades é pouco frequente, uma vez que não há um sistema de comunicação eficaz entre as unidades, nem um Colégio de seus dirigentes”, diz o documento. A falta de diálogo da sede em Brasília com os centros regionais, a concentração do poder decisório e o excesso de normas internas também foram apontados como problemas crônicos, levantados junto aos servidores.

Um dos pesquisadores ouvidos pela Gazeta do Povo afirmou que a atual diretoria tentou cortar mandatos dos chefes das unidades. E aderiu a modismos como “primeira mulher presidente” que teriam “se sobreposto à capacidade de liderança e gestão em cargos-chave”.

“O sindicato dominou hoje a diretoria, que está perdida pois não entendeu que o mundo mudou. Sobre o concurso público, unidades produtivas atoladas de trabalho e demanda quase não receberam vagas. As priorizadas foram da região Norte e Nordeste, justamente onde a agropecuária é menos expressiva”, diz o pesquisador.

Natureza jurídica da Embrapa ainda limita financiamentos

Em relação ao financiamento da Embrapa, hoje quase todo restrito a verbas públicas, o grupo de trabalho sugeriu que se busque algo parecido com o que existe nos Estados Unidos, onde cadeias produtivas como soja, milho e algodão destinam um pequeno percentual sobre o valor da produção e/ou exportação, destinado ao financiamento da pesquisa.

Outra possibilidade aventada é o entendimento com as cooperativas e suas entidades representativas para destinarem um percentual de seus resultados para um fundo de educação e pesquisa. Mudar a natureza jurídica da Embrapa para uma Oscip (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público) ou Autarquia Especial Autônoma também é apontado como caminho para tornar seu funcionamento mais ágil.

Críticos alertam que as mudanças que a Embrapa precisa dificilmente serão feitas pela atual diretoria, devido ao que classificam como um perfil acentuadamente político, ligado ao petismo e ao sindicalismo. A falta de uma atitude “pés no chão” é exemplificada no convênio entre a Embrapa e a Agência Espacial Brasileira para pesquisar a “agricultura espacial”.

“A Embrapa não consegue contribuir para a agricultura real do país, mas já formou um grupo de trabalho para estudar a agricultura na lua ou em Marte. Como suposta ‘joia da coroa’, ela está bem protegida e, sem problemas orçamentários, seguirá serena. Até o dia em que os setores econômicos da agropecuária acordarem e desejarem conhecer, de fato, a estatal. Mas quando isso ocorrerá?”, questiona uma fonte.

Dar prioridade à atividade-fim

Para redesenhar a Embrapa, o atual governo tem uma janela curta para agir. Crestana lembra que a dinâmica da política brasileira exige que mudanças importantes, estruturais, sejam feitas no primeiro ou segundo ano de governo, visto que do meio do mandato para frente as resistências só tendem a aumentar. Fazer concurso público, contratar mais gente, conseguir mais dinheiro, “é engrossar o que já se tem”, sublinha.

Ele alerta para a zona de conforto que tende a se instalar no Estado brasileiro. “Na atividade-meio, a Embrapa está ótima, ganha todos os prêmios, está nos conformes, cumpre toda a burocracia. Isso é um problema se deixarmos de olhar a atividade-fim, que é a solução tecnológica da agricultura brasileira. E essa é uma ação estratégica, que precisa ser tomada com apoio de ministros, do conselho da Embrapa e até do presidente da República”, destaca.

O relatório foi entregue às mãos do ministro da Agricultura há quatro meses. Contatada pela Gazeta do Povo, a diretoria-executiva da Embrapa, por meio da assessoria de comunicação, informou que “tem utilizado este relatório e outros diagnósticos internos para promover mudanças necessárias com total transparência”.

Como exemplo, cita a adoção de um novo modelo de avaliação de desempenho institucional, já em vigor, baseado na colaboração e melhoria contínua dos 43 centros de pesquisa. A nota também destaca que serão feitos novo concurso público e nova pesquisa de clima organizacional, e observa que a inclusão da empresa no PAC do governo permitirá melhorar infraestrutura de laboratórios e campos experimentais, além de favorecer a gestão compartilhada de processos, dando maior protagonismo às unidades, com descentralização de recursos.

Diretoria aponta dificuldades históricas

“A atual Diretoria-Executiva entende que a Embrapa está colocando em prática importantes ações para superar dificuldades históricas. Os apontamentos trazidos pelo GEAAP [grupo de trabalho] e as medidas em curso são fundamentais para aumentar a capacidade da Empresa em dar respostas efetivas e rápidas – no tempo da pesquisa – para as demandas da agropecuária nacional e da sociedade brasileira”, conclui a nota.

Para Marcos Fava Neves, professor de administração da USP e da FGV, estudioso do setor agropecuário, algumas das travas da Embrapa não são exclusivas da empresa, mas são comuns às amarras do sistema público de gestão brasileiro.

“Não vejo a Embrapa de forma negativa. Há muita pesquisa de ponta sendo feita em praticamente todos seus centros. Como todas as organizações públicas e privadas, a remodelação é sempre fundamental e na Embrapa não é diferente. Aumentar a orientação pela demanda, a agilidade, as formas de captura de valor, a liberdade. Ao mesmo tempo, cobrar por resultados de sua equipe de pesquisadores, convênios internacionais e ampla presença do setor privado, para sempre jogar na elite da pesquisa mundial”, sublinha.